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Sind die Schweizer Terrorismusvorlagen zu begrüssen oder abzulehnen?

– Ist das neue Gesetz über präventive Massnahmen gegen "terroristische Gefährder" (PMT) sachlich notwendig oder rechtsstaatlich bedenklich? Könnte es auch militante Klimaschützer/innen oder rabiate Corona-Demonstrierende treffen? Welche Strafnormen treten am 1. Juli 2021 bereits in Kraft? Über was wird am 13. Juni 2021 noch abgestimmt? Wohin geht die weitere Entwicklung?

 

– Was kommt am 1. Juli 2021?

Gegen die vom Parlament (im September 2020) verabschiedeten strafrechtlichen und rechtshilferechtlichen Normen zur Terrorismusbekämpfung ("Vorlage 1") ist kein Referendum ergriffen worden. Die betreffenden Normen treten bereits am 1. Juli 2021 in Kraft (gemäss dem bundesrätlichen Entscheid vom 31. März 2021). Dabei handelt es sich insbesondere um die revidierte Strafnorm von Art. 260ter StGB gegen kriminelle und terroristische Organisationen und um den neuen Art. 260sexies StGB gegen die Anwerbung, Ausbildung und Reisetätigkeit (insbesondere von sogenannten "Jihadisten") im Hinblick auf terroristische Straftaten. Hinzu kommt eine neue Strafnorm in Art. 74 Abs. 4 des Nachrichtendienstgesetzes (NDG, SR 121) gegen die Beteiligung an einer (nach Art. 74 Abs. 1 NDG) verbotenen Organisation oder Gruppierung und gegen ihre personelle oder materielle Unterstützung, insbesondere durch Organisieren von Propaganda oder Anwerbung für sie und durch sonstiges Fördern ihrer Aktivitäten. Am 1. Juli 2021 in Kraft treten wird auch der neue Art. 80d-bis IRSG betreffend vorzeitige Übermittlung (noch vor Erlass einer Rechtshilfe-Schlussverfügung) von Informationen und Beweismitteln an ausländische Strafbehörden und weitere gesetzliche Anpassungen (insbes. Ergänzungen in der StPO betreffend Bundesgerichtsbarkeit für Art. 260ter und sexies StGB sowie Art. 74 Abs. 4 NDG; vgl. BBl 2020 7893 ff.).

 

– Über was wird im Juni 2021 noch an der Urne abgestimmt?

Gegen das vom Parlament am 25. September 2020 ebenfalls verabschiedete Bundesgesetz über präventive polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus (PMT) ist hingegen das Referendum ergriffen worden. Darüber wird am 13. Juni 2021 abgestimmt ("Vorlage 2"):

Gegen sogenannte terroristische Gefährderinnen und Gefährder (Art. 23e des revidierten BWIS, SR 120) können vom Fedpol, unter den gesetzlich geregelten Voraussetzungen (Art. 23f-q BWIS), präventive polizeiliche Massnahmen verfügt bzw. beantragt werden, nämlich eine Melde- und Gesprächsteilnahmepflicht (Art. 23k BWIS), ein Kontaktverbot mit gewissen Personen (Art. 23l BWIS), eine lokale Aus- und Eingrenzung (Art. 23m BWIS), ein Ausreiseverbot (Art. 23n BWIS), ein Hausarrest ("Eingrenzung auf eine Liegenschaft", Art. 23o-p BWIS) sowie eine (nicht geheime) elektronische Randdaten-Überwachung bzw. Lokalisierung über Mobilfunk, zur Sicherung des Vollzuges solcher Massnahmen (Art. 23q BWIS). Die Melde- oder Gesprächsteilnahmepflicht, das Kontaktverbot, die Aus- oder Eingrenzung, das Ausreiseverbot sowie die Mobilfunk-Randdaten-Überwachung (elektronische Lokalisierung) kann gegen terroristische Gefährderinnen und Gefährder ab deren vollendetem 12. Altersjahr angeordnet werden, der Hausarrest ab dem 15. Altersjahr (Art. 24f BWIS). Der Hausarrest ist vom Zwangsmassnahmengericht zu bewilligen (Art. 23p Abs. 1 BWIS); er ist auf drei Monate begrenzt und kann zwei mal (um jeweils maximal drei weitere Monate) verlängert werden (Art. 23o Abs. 5 BWIS). Die Massnahmenentscheide können mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden (Art. 24g BWIS; vgl. BBl 2020 7742 ff.).

 

– Was wartet zusätzlich noch in der gesetzgeberischen Pipeline?

Nicht zu vergessen ist schliesslich noch eine dritte Reformvorlage mit unmittelbaren Bezügen zur Terrorismusbekämpfung, zu der kürzlich die Botschaft des Bundesrates vom 5. März 2021 publiziert worden ist (BBl 2021 738): Im PCSC-Abkommen mit den USA und im Abkommen mit der EU zur Beteiligung an "Prüm" (inklusive Eurodac-Protokoll EU-Schweiz-Liechtenstein) geht es um die Erweiterung des justiziellen Informationsaustausches zu Zwecken der Strafverfolgung (also nicht nur polizeiliche Zusammenarbeit und Prävention) bzw. um neue Möglichkeiten der akzessorischen Rechtshilfe im Bereich der Bekämpfung des Terrorismus und der grenzüberschreitenden Kriminalität. Die Abkommen sollen insbesondere die gegenseitige Abgleichung von Fingerabdrücken, DNA-Profilen und Fahrzeugregistrierungen ermöglichen (vgl. Entwürfe der beiden Bundesbeschlüsse in BBl 2021 739 und 741).

 

Zur strafrechtlichen "Vorlage 1" (in Kraft ab 1. Juli 2021):

Art. 260ter StGB stellt das Unterstützen der Tätigkeit von terroristischen Organisationen (und die Beteiligung an solchen) unter Strafe, Art. 260sexies StGB ähnliche Unterstützungshandlungen (wie Art. 74 Abs. 4 NDG gegen das Anwerben, Ausbilden oder Reisen) im Hinblick auf terroristische Straftaten. Angesichts dieser Normen-Überschneidungen wird die Gerichtspraxis abgrenzen müssen, welche Gruppierungen nicht terroristisch (im Sinne des StGB) aber verboten (im Sinne des NDG) sind (keine Anwendbarkeit von Art. 260ter StGB, aber Anwendbarkeit von Art. 74 Abs. 4 NDG), und welche Unterstützungshandlungen nicht im Hinblick auf konkrete terroristische Gewaltverbrechen erfolgen (keine Anwendbarkeit von Art. 260sexies StGB, aber mögliche Anwendbarkeit von Art. 74 Abs. 4 NDG gegen verbotene Gruppierungen). Gemäss NDG verboten werden können auch Gruppierungen, die nicht alle Tatbestandselemente einer terroristischen Organisation (Art. 260ter Abs. 1 lit. a Ziff. 2 StGB) erfüllen. Da die "Vorlage 1" die Strafbarkeit nach dem bisherigen befristeten "IS-/Al-Qaïda-Gesetz" (AS 2014 4565, AS 2018 3345) abdeckt, wird dieses aufgehoben, sobald der Bundesrat die dort anvisierten Gruppierungen und Organisationen für verboten erklärt hat (vgl. Anhang Ziff. I zum Bundesbeschluss vom 25.9.2020, BBl 2020 7893; Art. 74 Abs. 1 NDG). Bis dahin bleibt das IS-Gesetz längstens bis Ende 2022 in Kraft (letzte Verlängerung durch das Parlament).

Keine Privilegierung von "Mafiabossen"

Zu begrüssen ist die Korrektur, die das Parlament am bundesrätlichen Entwurf von Art. 260ter StGB vorgenommen hat: Nach dem Entwurf hätte die neue Strafobergrenze von zehn Jahren Freiheitsstrafe nur für die Unterstützung und Beteiligung an einer terroristischen Organisation gegolten (vgl. BBl 2018 6529). Für Mafiabosse (denen sonst regelmässig keine eigenen konkreten Verbrechen nachzuweisen sind) wäre hingegen eine deutlich tiefere Strafobergrenze von lediglich fünf Jahren vorgesehen gewesen (vgl. die Kritik in meinen Blog vom 6. Januar 2020). Die vom Parlament im September 2020 verabschiedete gesetzliche Fassung korrigiert diese Unstimmigkeit.

Problematik terroristischer Einzeltäter und Kleingruppen

De lege ferenda bestehen allerdings noch Lücken bei der Verfolgung von terroristischen Anschlägen und Massenmorden von Einzeltätern und Kleingruppen. Zu erinnern ist insbesondere an den Terroranschlag in Wien vom 2. November 2020 (mit vier Toten und 23 teils schwer Verletzten), an die 51 Morde von Christchurch im März 2019, die Anschlagsserie in London zwischen März und September 2017 (14 Tote und 146 Verletzte), die Lastwagen-Attentate im Juli bzw. Dezember 2016 in Nizza und Berlin (mit 86 bzw. 11 getöteten Menschen), das Bom­ben­attentat am Boston Marathon 2013 (3 Tote, 264 Verletzte, darunter viele Schwerverletzte), die 2011 auf Utoya ermordeten 77 Kinder und Jugendlichen, die NSU-Mordserie 2000-2007 in Deutschland (neun Tote), oder an das Zuger Attentat von 2001, bei dem 14 Kantons- und Regierungsräte erschossen und zahlreiche weiteren Menschen zum Teil schwer verletzt wurden. Terroristische Einzeltäter und Kleingruppen, die den Organisationstatbestand nicht erfüllen, werden von Art. 260ter StGB nicht erfasst, Art. 260quinquies StGB stellt lediglich ihre Finanzierung unter Strafe, nicht aber deren anderweitige, bewusste und massive logistische Unterstützung (abgesehen von der kausalen Beihilfe zu einem konkreten Verbrechen). Ob Art. 260sexies StGB und Art. 74 Abs. 4 NDG, die auf Jihad-Unterstützer zugeschnitten sind, hier praxistaugliche gesetzliche Grundlagen bringen werden, erscheint eher fraglich.

 

Zur präventiv-polizeilichen "Vorlage 2": PMT,

Volksabstimmung vom 13. Juni 2021:

Als "terroristische Gefährder/innen" gelten nach dem PMT (Referendumsvorlage zum revidierten BWIS, SR 120, BBl 2020 7741 ff.) Personen, bei denen "aufgrund konkreter und aktueller Anhaltspunkte davon ausgegangen werden muss, dass sie oder er eine terroristische Aktivität ausüben wird" (Art. 23e Abs. 1 BWIS). Die Vorlage definiert "terroristische Aktivitäten" als "Bestrebungen zur Beeinflussung oder Veränderung der staatlichen Ordnung, die durch die Begehung oder Androhung von schweren Straftaten oder mit der Verbreitung von Furcht und Schrecken verwirklicht oder begünstigt werden sollen" (Art. 23e Abs. 2 BWIS).

Die Problematik des Terrorismusbegriffes

Die "Terrorismusdefinition" von Art. 23e BWIS erscheint im Lichte der bundesgerichtlichen (strafrechtlichen) Praxis etwas gar weit gefasst. Das Bundesgericht legt den Fokus auf die besonders schwere Gewaltverbrechen (wie z.B. Bombenattentate, Tötungsdelikte, schwere Brandanschläge, Flugzeugentführungen usw.), die sich nicht ausschliesslich gegen staatliche Polizei- und Militärkräfte richten, sondern regelmässig – und gerade – auch gegen beliebige zivile Opfer und zivile Anschlags-Ziele (z.B. öffentliche Verkehrsmittel wie Züge oder Flugzeuge). Diese Fokussierung auf zivile Opfer ist im Terrorismusstrafrecht sehr wichtig, da die Justiz sonst (bei schweren Delikten gegen Militär- und Polizeikräfte bzw. bei bürgerkriegsähnlichen Konflikten) regelmässig vor ein schweres Dilemma gestellt wird, das den Terrorismusbegriff ad absurdum zu führen droht: Bekanntlich gefallen sich autoritäre Machthaber und exzessiv gewalttätige staatliche Regimes sehr oft darin, praktisch alle Oppositionellen in ihrem Land als "Terroristinnen und Terroristen" zu bezeichnen und zu verfolgen, teilweise sogar (mit Auslieferungsersuchen) bis ins Ausland (vgl. dazu Marc Forster, in: Basler Kommentar Internationales Strafrecht, 2015, Art. 3 IRSG N. 7-11). In gewissen Staaten sind (neben Politiker/innen) namentlich Journalist/innen, die kritisch über staatliche Gewalt und Unterdrückung von Minderheiten berichten, von diesem internationalstrafrechtlichen Missbrauch und der Politisierung des Terrorismusbegriffes betroffen. Ohne eine konsequente Fokussierung auf systematische Gewalt gegen Zivilpersonen und auf das Verbreiten von Furcht und Schrecken in der Zivilbevölkerung läuft die Justiz Gefahr, dass sie einseitig Partei ergreifen muss gegen Bürgerkriegsparteien oder gegen legitime Freiheitskämpfer, die sich gegen Willkürherrschaft und schwere systematische Menschenrechtsverletzungen durch staatliche Regimes wehren (derzeit zum Beispiel in Burma).

Terrorismusbegriff im PMT

Zwar erscheint die Definition der "terroristischen" Aktivitäten (in Art. 23e BWIS) unter diesem Gesichtspunkt etwas unbestimmt. Der rechtspolitische Vorwurf, die PMT-Vorlage erlaube eine extensive Ausdehnung der präventiven Massnahmen (gegen terroristische Gefährder/innen) auf legitime politische Aktivist/innen und Demonstrierende in der Schweiz, ist jedoch unbegründet: Erstens müssen "Bestrebungen zur Beeinflussung oder Veränderung der staatlichen Ordnung" vorliegen, "die durch die Begehung oder Androhung von schweren Straftaten oder mit der Verbreitung von Furcht und Schrecken verwirklicht oder begünstigt werden sollen" (Art. 23e Abs. 2 BWIS). Zweitens muss "aufgrund konkreter und aktueller Anhaltspunkte davon ausgegangen werden" können, dass Gefährder/innen eine solche "terroristische Aktivität ausüben" werden (Art. 23e Abs. 1 BWIS). Und drittens müssen – neben den besonderen (qualifizierten) Voraussetzungen von Art. 23k-q BWIS – als allgemeine gesetzliche Voraussetzung noch zusätzlich sämtliche Subsidiaritäts-Kriterien von Art. 23f Abs. 1 BWIS kumulativ erfüllt sein.

      Besonders einschneidende präventive Zwangsmassnahmen – wie etwa der "Hausarrest" nach Art. 23o BWIS – setzen die Hürden noch deutlich höher, als sie bereits in den allgemeinen Grundsätzen von Art. 23e und 23f BWIS verankert sind: Ein Hausarrest setzt nämlich "konkrete und aktuelle Anhaltspunkte" dafür voraus, dass von terroristischen Gefährder/innen eine "erhebliche Gefahr für Leib und Leben Dritter ausgeht, die nicht anders (als durch Hausarrest) abgewendet werden kann" (Art. 23o Abs. 1 lit. a BWIS). Aber es kommt hier noch eine zusätzliche Voraussetzung dazu: Selbst bei Erfülltsein dieses qualifizierten Erfordernisses ist der Hausarrest nur möglich, wenn zuvor eine mildere Zwangsmassnahme (etwa ein Kontaktverbot, eine Rayonauflage oder ein Reiseverbot) angeordnet worden ist und der Gefährder oder die Gefährderin dagegen verstossen hat (Art. 23o Abs. 1 lit. b BWIS). Der Hausarrest muss zudem richterlich bewilligt werden (Art. 23p BWIS).

 Hausarrest gegen Klimaschützer und Corona-Demonstrierende?

Juristisch unbegründet erscheinen somit Befürchtungen (von vermeintlichen oder echten "Expert/innen" des Terrorismus-Straf- und Polizeirechts), wonach politische Aktivist/innen, etwa militante Klimaschützer/innen, die z.B. Fassaden beschmieren oder vorübergehend Filialen von Banken oder anderen Unternehmen besetzen (Hausfriedensbruch, Nötigung, Sachbeschädigung), als "terroristische Gefährder/innen" eingestuft und von Hausarresten betroffen werden könnten. Dafür findet sich in Art. 23e-q BWIS keine sachliche Grundlage. Wenn der Zwangsmassnahmenrichter allerdings konkrete und aktuelle Anhaltspunkte sieht, dass von gefährlichen und extrem gewaltbereiten politischen Extremist/innen eine erhebliche Gefahr für Leib und Leben Dritter ausgeht, nachdem bereits angeordnete mildere Präventivmassnahmen nichts gefruchtet haben (Art. 23o Abs. 1 BWIS), ist gegen einen präventiven Hausarrest von verhältnismässiger Dauer rechtsstaatlich kaum etwas einzuwenden. Dies umso weniger, als die Strafprozessordnung bei ernstlicher Ausführungsgefahr für ein schweres Verbrechen sogar die Anordnung von Untersuchungshaft in einem Gefängnis (und mit einem sehr restriktiven Vollzugsregime) ermöglicht, und zwar auch präventiv, nämlich gegen Gefährder/innen, die nicht zwangsläufig bereits ein Delikt begangen haben müssen (Art. 221 Abs. 2 StPO). Der einschlägigen Praxis der Strafbehörden und den Lageberichten von Polizei und Staatsschutz lässt sich entnehmen, dass in der Schweiz wohnhafte radikalisierte Jihad-Sympathisant/innen (der sogenannten "dritten Generation") leider zunehmend jünger werden. Dass bereits 15-Jährige terroristische Gefährder/innen (unter den genannten restriktiven Voraussetzungen) von Hausarrest betroffen sein können (Art. 24f Abs. 2 BWIS), trägt dieser bedauerlichen Entwicklung Rechnung.

 

– Grundrechtswidriger "Sündenfall" oder notwendige gesetzliche Reform in Zeiten hoher terroristischer Bedrohung?

Das PMT ist im Übrigen die logische kriminalpolitische Konsequenz aus äusserst tragischen Erfahrungen mit diversen terroristischen Schwerverbrechern (Terroranschläge von Paris, London, Nizza, Berlin, Wien usw.), deren hohe Gefährlichkeit zwar bereits vor den Terroranschlägen polizeilich erkannt worden war, gegen die aber (mangels bereits verfolgbarer schwerer Delikte) keine gesetzliche Grundlage für geeignete präventive Polizeimassnahmen bestand. Die Vorlage schliesst diese Lücke im schweizerischen Terrorismus-Polizeirecht.

 

19. Mai 2021 / © Prof. Dr. Marc Forster

 

https://www.linkedin.com/pulse/sind-die-schweizer-terrorismusvorlagen-zu-begr%C3%BCssen-oder-marc-forster/

 

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